A política internacional, o Brasil e os direitos (dos) humanos

Entre os principais temas da política internacional contemporânea, destacam-se claramente segurança e combate ao terrorismo; governança econômica e o equacionamento da crise financeira; mudança climática e o estabelecimento de padrões ambientalmente sustentáveis de produção e de consumo. Todos são temas de natureza transnacional – não só porque afetam muitos países ao mesmo tempo (ou todos, no limite), mas porque sua solução requer a cooperação de todos nós que habitamos o condomínio planetário. Há várias dificuldades para construir diagnósticos precisos, esboçar alternativas de intervenção e determinar como repartir os custos e benefícios da opção escolhida. Por isso, não há como esconder o caráter político das discussões multilaterais desses assuntos.

Este difícil contexto internacional ainda é marcado pelas incertezas que derivam da flagrante deterioração da unipolaridade que caracterizou as relações internacionais no imediato pós-Guerra Fria. Não há dúvida alguma entre os principais analistas quanto à manutenção, ainda por muito tempo, do poderio econômico, militar e cultural dos Estados Unidos – de fato a única superpotência. Mas ninguém é ingênuo para sugerir inexistirem sinais tanto de declínio do poder norte-americano quanto do surgimento de novas potências – algumas globais, outras regionais – que, se não afrontam os Estados Unidos e a ordem liberal por ele construída no imediato pós-Segunda Guerra, tampouco se alinham a eles, como haviam feito as nações da Europa Ocidental (notadamente Inglaterra, França e Alemanha) e o Japão, naquele mesmo período..

China, Rússia e Índia são as únicas potências emergentes com capital político para movimentar peças importantes nos tabuleiros militar e econômico – detêm arsenal nuclear e têm enormes recursos produtivos sub ou desempregados, o que lhes permitirá crescer a taxas muitos elevadas se seus governos persistirem no caminho das reformas estruturais. A China, em particular, já tem o status de potência econômica global em razão de sua importância comercial, produtiva e financeira. A Indonésia tem importância estratégica por ser o maior país muçulmano do mundo. Por isso, mesmo estando numa região muito próxima da China, escapa à sua influência. Egito e Israel têm relevância porque formaram uma aliança velada que funcionava como força de estabilização de uma região turbulenta por natureza e essencial para os Estados Unidos, por razões de política interna (o lobby pró-Israel) e externa (segurança e estabilidade dos países produtores de petróleo). Desde que tiveram início as manifestações em Tahir Square que derrubaram o presidente Mubarak, estão em suspenso tanto a continuidade dos termos que deram sustentação a essa aliança quanto a certeza de que o novo governo egípcio se manterá disposto e capaz de desempenhar o mesmo papel estabilizador na região. Irã e Coreia do Norte têm sido capazes de atrair a atenção da comunidade internacional mais pela disposição de seus governos de sacrificar o bem-estar de parcelas significativas de suas respectivas populações com o propósito de produzir a Bomba, do que pelo poder de desestabilizar o seu entorno.

A emergência do Brasil ao grupo das potências regionais se dá, essencialmente, por três razões. A primeira, menos importante, é econômica. O PIB tem crescido um pouco mais do que no passado, o país é líder na produção de alguns gêneros particularmente importantes para a economia internacional – carnes, minérios e grãos – e, por isso, o crescimento do Brasil não deixa de ser bem-vindo para a comunidade internacional. No entanto, por ser um país de renda média, o potencial de crescimento econômico do Brasil é limitado – são poucos os recursos físicos e humanos desempregados, o que explica em parte taxas menores quando comparadas às dos países mais pobres citados acima. Para crescer mais será cada vez mais fundamental encontrar formas de elevar a produtividade, e isso depende da consecução de reformas institucionais politicamente complexas, que viabilizem a absorção no país de inovações geradas no exterior, que promovam investimentos privados em infraestrutura, pesquisa e desenvolvimento e que ampliem os mecanismos de formação de capital humano (educação, saúde, capacitação e treinamento de trabalhadores).

A segunda razão que explica a ascensão do Brasil é de natureza político-cultural: o papel potencialmente importante que o país pode vir a desempenhar no processo de superação do atraso econômico e social em nossa área de influência – América do Sul (exceto Chile e Colômbia, já mais próximos dos Estados Unidos que do Brasil) e a comunidade africana de países de língua portuguesa. Esse papel está ameaçado, especialmente na África, pela entrada pesada do governo da China como comprador de commodities e, principalmente, como financiador e executor de obras de infraestrutura para viabilizar a expansão daquelas compras.

A terceira razão é a capacitação instrumental do corpo diplomático brasileiro, que tem sido capaz de desempenhar papel de agregação de interesses e liderar coalizões de países periféricos em diferentes arenas multilaterais e regionais. No entanto, o peso do Brasil tem sido mais relevante para vetar do que para construir saídas negociadas para impasses no seio da comunidade internacional. E isso não apenas desagrada os mais poderosos e seus aliados, mas também aumenta o desencanto com o funcionamento do sistema internacional dos que seguem as posições do Brasil. Afinal, mantém-se o status quo. Em suma, bloqueamos, mas não construímos saídas viáveis que ampliem a legitimidade e a eficácia das instituições internacionais para lidar com novas e antigas questões.

Essa rápida análise de aspectos estruturais, substantivos e conjunturais da política internacional contemporânea apresenta um claro desafio para o Brasil. Com vistas a consolidar e, eventualmente, ampliar os fundamentos de seu poder, a política externa brasileira (PEB) precisa estabelecer uma ponte mais efetiva entre o doméstico e o externo (seu eixo vertical); outra ponte entre o país e seus vizinhos; e uma terceira ponte vinculando o país às demais potências regionais e com os Estados Unidos e a China (seu eixo horizontal). Para tanto, os fundamentos tradicionais da PEB precisam ser profundamente alterados.

Na última década verificou-se a surpreendente convergência ideológica na formulação da PEB entre petistas, de um lado, e os membros da Casa de Rio Branco, notoriamente detentora de tradição terceiro-mundista de pensamento, por outro. Dela derivou uma agenda irrealista – a obtenção de um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas – a qual foi perseguida por meio de uma estratégia demasiadamente custosa para o país, tanto em termos políticos quanto econômicos. Refiro-me à expansão desmesurada e esquizofrênica dos tentáculos do país no tabuleiro geopolítico global, via (a) abertura de embaixadas em mais de 30 países (nos tornando um dos cinco maiores países do planeta em número de embaixadas); (b) estabelecimento de vínculos políticos com governos autoritários, especialmente na África, insignificantes tanto do ponto-de-vista econômico como político na esfera multilateral, os quais envolveram diretamente a figura do nosso ex-presidente; (c) aceitação e mesmo incentivo ao aprofundamento dos choques político-ideológicos em vários países vizinhos – Venezuela, Argentina, Bolívia, Equador, Peru, Honduras e Nicarágua – numa direção que cada vez mais os afasta dos padrões de modernidade política e econômico-financeira que o Brasil diz professar internamente; (d) tentativa de envolver o país como mediador de conflitos estruturantes da política internacional contemporânea – alguns com raízes históricas profundas – em relação aos quais jamais o Brasil teve qualquer interesse ou legitimidade para atuar, como os casos do acordo nuclear negociado com o Irã, em parceria com a Turquia, e o que envolvia palestinos e israelenses; entre outros de menor envergadura.

Ao mesmo tempo em que a diplomacia brasileira – envolta num novo arranjo doméstico de forças em que o presidente dispunha de um assessor internacional do seu partido, com muitos poderes e atribuições normalmente monopolizados pelo Itamaraty – envolvia o país e o presidente em terrenos movediços, mantinha também uma linha de atuação condizente com seu estoque de tradições. Estas estiveram voltadas aos propósitos simultâneos de (a) promover a paz mundial e os direitos humanos por meio da doutrina da não-intervenção, quase sempre usada como justificativa para o país se abster ou se contrapor a iniciativas da comunidade internacional efetivamente interessadas em estancar violações de direitos humanos e/ou integridades territoriais; (b) liderar coalizões de países pobres e em desenvolvimento – o alardeado Sul –, supostamente em prol do desenvolvimento econômico, as quais tenderam a contar com maior poder de veto que de construção de saídas para eventuais conflitos de interesse, conforme já mencionado; (c) contrabalançar o poderio norte-americano, tanto no subcontinente quanto, o que é ainda mais recente, no globo.

Essa tradicional agenda é inconsistente tanto internamente quanto em relação à dinâmica do mundo contemporâneo e à posição que nela ocupa o Brasil. Sua inconsistência interna deriva do fato de que sendo os direitos humanos essencialmente individuais – pois só os indivíduos são humanos – qualquer princípio que limite a legitimidade de ação da comunidade internacional para garantir-lhes onde sejam violados atenta contra sua universalidade. E é justamente esse papel de obstáculo à efetiva universalização dos direitos civis – vida, liberdade e propriedade – que o princípio da não-intervenção desempenha. Ao esposá-lo, a PEB abre mão de uma consistente defesa dos direitos humanos. Outra dimensão de inconsistência da agenda brasileira está no próprio modelo de desenvolvimento alardeado por nossas elites: centrado numa perspectiva estruturalista anacrônica, ele defende em fóruns internacionais a liberdade dos governos nacionais para planejar a atividade econômica em substituição do mercado, impondo perdas substanciais de bem-estar à maioria de suas sociedades, mais especialmente aos pobres. Para o Brasil, o requisito do desenvolvimento vem em detrimento da preponderância da democracia (direitos políticos) e do primado do consumidor na política e na regulação econômica. Com isso, defende um modelo concentrador da renda e fadado ao fracasso, como foi o caso do modelo de industrialização por substituição de importações seguido em nosso subcontinente.

Uma agenda de desenvolvimento compatível com a expansão de direitos humanos requer, portanto, que se revise a prioridade atribuída ao modelo westfaliano das relações internacionais – em que o estado é o único ator legítimo – em prol de outro em que os indivíduos e suas associações civis assumam maior centralidade entre as preocupações da comunidade internacional.

E é justamente esse aspecto que nos remete à inconsistência da agenda da PEB em relação à dinâmica do mundo contemporâneo e ao papel que nela desempenha o Brasil. O mundo já é pós-westfaliano, ou seja, a política e a economia internacional são crescentemente dominadas por questões que expressam o crescente reconhecimento de que os indivíduos nascem dotados de um conjunto de direitos universais (civis); que os sistemas políticos devem se ajustar a esse entendimento por meio da realização de reformas institucionais visando assegurar um conjunto crescente de direitos de expressão, organização e participação política; e que os países precisam construir instituições que promovam a interdependência econômica, a qual aumenta o leque de escolhas abertas aos cidadãos, beneficiando seu bem-estar.

Ao negar a obviedade desses fatos, os formuladores da PEB ampliam o fosso que os separa (a) da população brasileira – que deseja consumir produtos e serviços da economia global, sempre que forem mais baratos e de melhor qualidade do que os similares nacionais; (b) dos segmentos mais competitivos da nossa economia – que se internacionalizam por convicções próprias por causa das vantagens oferecidas pelo mercado global e não a reboque dos programas de governo; (c) dos setores mais modernos e internacionalizados das economias dos países pobres e em desenvolvimento, assim como de suas populações mais educadas e urbanas – os quais querem mais (e não menos) interdependência com o resto do mundo; (d) do aprendizado de nossa própria história recente, pós-reformas liberais – as quais permitiram os ajustes econômicos necessários ao aumento da competitividade econômica e a estabilidade política de que hoje desfrutamos; (e) da dinâmica das negociações multilaterais e da opinião pública global, que quer a resolução dos problemas pela via da cooperação e não do veto.

E o fosso, assim construído, aumenta a resistência das principais lideranças da política internacional contemporânea à consolidação do Brasil como um ator global capaz de fomentar a cooperação entre governantes e agentes sociais de países estruturalmente muito diferentes – mas não necessariamente separados entre Norte e Sul como a diplomacia brasileira nos induz a encará-los.

A preparação para o desempenho desse papel exige o reconhecimento de que a proteção de um conjunto de direitos humanos, indissociáveis dos indivíduos – independentemente de sua localização geográfica ou nacionalidade –, está se estruturando como um dos eixos da política internacional. Após reconhecê-lo, caberá aos formuladores da política externa brasileira rever todos os princípios e tradições do Itamaraty com vistas a promover maior eficácia e eficiência na representação dos interesses da maioria da população brasileira num cenário internacional em profunda transformação.