Captura Regulatória

“Many people want the government to protect the consumer. A much more urgent problem is to protect the consumer from the government.” (Milton Friedman)

A recente Operação Porto Seguro da Polícia Federal descortinou alguns fatos importantes, além do rumoroso “affair” entre o ex-presidente Lula e a chefe de gabinete da presidência da república em São Paulo – aquela senhora que vendia favores por quaisquer trocados que pagassem um cruzeiro marítimo ou uma operação plástica, entre outras miudezas.

Infelizmente, o fato menor (o romance entre Lula e Rosemary) tem, de certa maneira, encoberto uma realidade muito mais grave trazida à tona pela investigação da PF.  Refiro-me ao verdadeiro balcão de negócios em que se transformaram as agências reguladoras do país.  O inquérito da Polícia detalha de forma cristalina, por exemplo, como o senhor Paulo Vieira, considerado o chefe do esquema fraudulento, teria utilizado inúmeras vezes a "estrutura e informações relativas ao seu cargo com o objetivo de defender interesses particulares".

O delegado responsável talvez jamais tenha lido nada sobre a “Teoria da Escolha Pública” ou, mais especificamente, sobre o que os economistas chamam de “captura regulatória”, mas em poucas palavras ele conseguiu resumir o ponto principal, nevrálgico mesmo, da questão sobre a qual os acadêmicos da Universidade de Chicago, liderados por George Stigler, entre outros, se debruçam há anos.

De acordo com a Teoria da Escolha Pública, a “captura regulatória” é uma das muitas possíveis “falhas de governo” - originadas justamente do voluntarismo estatal para corrigir eventuais falhas do mercado -, que ocorre quando uma agência reguladora, criada para atuar no interesse público, acaba atuando para favorecer grupos de interesses que dominam a indústria ou o setor que estria encarregada de regular.

Os teóricos da Escolha Pública argumentam que captura regulatória, se não é inevitável, é altamente provável de acontecer em algum momento. Isso ocorre porque, como é fácil inferir, aqueles que são regulados costumam ser muito poderosos, tanto em termos técnicos quanto econômicos, além de possuírem enorme interesse no resultado do trabalho dos reguladores, enquanto os supostos beneficiários da regulação encontram-se difusamente espalhados e, não raro, são extremamente mal organizados.

Considere os setores tipicamente regulados em qualquer país do mundo, onde um pequeno número de grandes empresas é regulado e vigiado para (supostamente) defender um grande número de usuários. Ora, dependendo do poder concedido à autoridade responsável, a lucratividade de cada empresa será fortemente influenciada pelas decisões daquela, e parece óbvio que irão operar com grande empenho e altas doses de recursos para “influenciá-la”, enquanto os consumidores, dispersos e com interesses reduzidos (pelo menos em termos individuais), tendem a colocar poucas energias na defesa de seus “direitos”.

Outra grande vantagem das empresas é o conhecimento especializado.  Essa expertise permite que elas possam, com alguma facilidade, embrulhar os fatos e os argumentos necessários para influenciar o regulador/legislador/fiscalizador, com muito mais competência e objetividade que os consumidores, suas eternas vítimas.  Além disso, em inúmeras situações, contam com a ingenuidade dos reguladores, notadamente daqueles cuja indicação é política e não técnica.

Conflitos de interesse entre os indivíduos escalados para gerenciar as agências podem levar também à captura. Não é incomum que os mesmos indivíduos trabalhem ora para o regulador, ora para a indústria regulada.  No Brasil, a simbiose entre a Petrobrás e a Agência Nacional de Petróleo (ANP) é notória e, não por acaso, a imensa maioria dos técnicos da ANP é egressa da Petrobrás.

Setores regulados também são capazes de pressionar os legisladores para restringir o nível e a forma de regulação, bem como os poderes e objetivos do regulador (mesmo onde não há uma agência reguladora, estabelecida como tal, as empresas são afetadas por uma variedade de normas e regulamentos sobre os quais lutarão para exercer estrita influência e vigilância). Mais uma vez, a disponibilidade de recursos, o foco, o conhecimento especializado e os conflitos de interesses facilitarão o trabalho dessas empresas.

São inúmeras as formas de tirar proveito do órgão regulador ou mesmo do legislador, mas as principais são, sem dúvida, a fixação de tarifas e/ou a redução da concorrência.  Embora muitas vezes as agências reguladoras sejam criadas justamente para incitar a competição, na maioria dos casos elas acabam atuando em sentido diametralmente oposto.  Por exemplo, requisitos mínimos de capital, licenças para operar e um sem número de rigorosas barreiras de entrada, impostas pelo Banco Central, supostamente com o intuito de proteger os depositantes, tornaram o setor bancário no Brasil altamente cartelizado.

Muitos economistas e especialistas sugerem que as agências reguladoras devem ser, tanto quanto possível, blindadas contra a influência externa.  Entretanto, a melhor alternativa talvez seja simplesmente não criá-las, pois a experiência demonstra que, cedo ou tarde, elas passarão a servir aos interesses dos regulados, em detrimento daqueles a quem foram concebidas para proteger.  Ademais, a existência de um regulador capturado pode ser muitas vezes pior do que nenhuma regulação, pois coloca nas mãos de vorazes interesses particulares todo o poder discricionário do Estado.