Economia e política

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A visão econômica da política tem sido tradicionalmente associada ao pensamento marxista. Este artigo usa um método de análise completamente diferente. Esta é uma breve introdução a um resumo de um trabalho feito muito depois de Marx, principalmente depois de 1960, para aplicar ferramentas econômicas à análise do comportamento político.

Adam Smith, fundador da economia científica, foi um filósofo profissional e tinha interesse em muitos assuntos. Embora sua grande contribuição tenha sido o que hoje chamamos de economia, ele ensinou outras matérias, inclusive política. Durante o século XIX, no entato, o interesse de seus seguidores e dos economistas em geral se estreitou, e até muito recentemente eles se confinavam largamente ao estudo daquilo a que hoje nos referimos genericamente como economia, a análise do sistema de produção e distribuição. A maior parte dos economistas, assim, estudava o funcionamento do mercado. Mas havia exceções: alguns estavam interessados no funcionamento de uma economia com planejamento central. Outros, preocupados com o governo como provedor de bens e serviços, e como coletor de impostos. Geralmente esse ramo da economia era chamado de finanças públicas, e, na prática, até muito recentemente, preocupava-se somente com problemas de tributação.

A maior parte das pessoas acha que o maior uso da economia tradicional no setor público é "macroeconomia" — a economia do desemprego e da inflação em escala nacional. Embora os economistas estivessem em alguma medida interessados em macroeconomia desde o começo, houve uma grande concentração de interesse nela de mais ou menos 1940 até cerca de 1970. Nos anos recentes, tem havido também muitas aplicações de economia a estudos detalhados de políticas governamentais específicas. Parece que os economistas podem oferecer uma boa quantidade de orientação, mas raramente decisões definitivas, para problemas tais como a combinação ótima de caças, o número e a distribuição de leitos hospitalares, etc.. Este artigo não é relevante para nenhuma dessas preocupações tradicionais da economia. De certa forma, é antagonista a elas.

O déspota benevolente — e o fim da ilusão

Em todas essas aplicações da economia, o economista se preocupou em determinar uma política pública ótima, dados certos objetivos, por exemplo, baixo desemprego, inflação moderada, ou defesa nacional ao menor custo. A nova abordagem econômica da política, que foi desenvolvida essencialmente na Universidade de Virginia em Charlottesville, Virginia, é a análise do funcionamento do próprio governo, isto é, do processo pelo qual o governo toma decisões. De certo modo, os economistas tradicionais mantinham o que poderia se chamar o modelo de "déspota benevolente" da ordem política. Eles acharam que seu dever era determinar a política ótima e recomendá-la a governo, que a adotaria e a implementaria fielmente.

Economistas nos Estados Unidos e mais recentemente na Europa que estão analisando a política agora, e também cientistas políticos que rapidamente vêm aprendendo economia para aplicar as mesmas ferramentas, não tem as mesmas ilusões. Eles estão tipicamente interessados em melhorar a eficiência do governo e não têm objeções a dar conselhos, por exemplo, sobre a organização interna do correio; mas seu tema de pesquisa principal é o funcionamento interno do próprio governo, e não seus resultados. O governo é visto como um aparato, assim como o mercado, pelo qual pessoas tentam atingir seus objetivos. Em vez de presumir que o governo tem um objetivo em particular — digamos, a máxima saúde por unidade de despesa — e então calcular como ele deve ser atingido, os estudantes da economia da política presumem que todos os indivíduos no governo visam a aumentar sua própria utilidade, isto é, servir seus próprios interesses dentro de certos limites institucionais, e então inquirem que políticas se pode esperar que eles prefiram.

Quando os novos economistas recomendam melhorias, elas são geralmente melhorias estruturais no governo. A maior parte dos estudantes do assunto favoreceria, por exemplo, um governo muito mais descentralizado. Embora em pequena minoria, prefiro uma maioria de dos terços em vez de maioria simples no Parlamento para a maior parte das legislações. Formas de governo e sistemas eleitorais não eram o tipo de problema com que os economistas tradicionais se preocupavam. Há alguns anos, eles teriam duvidado muito de que as ferramentais governamentais poderia ser usada para analisar as funções do governo ou os sistemas eleitorais.

Entram os cientistas políticos

Embora a nova abordagem à política tenha se originado entre economistas, antes que se passasse muito tempo ela se tornou atraente também para cientistas políticos. Ambos os grupos perceberam que lhes era necessário fazer muita pesquisa na outra disciplina para usar métodos econômicos em problemas tradicionalmente políticos. A aquisição de novas ferramentas intelectuais foi talvez um pouco mais difícil para os cientistas políticos do que para os economistas, mas ambos tinham muito a aprender.

Como ex-editor de Public Choice, o periódico acadêmico desse "movimento", eu posso testemunhar que cerca de 45% dos membros da Sociedade da Escolha Pública são economistas, cerca de 45% cientistas políticos, e o resto vem de outros assuntos, como filosofia e sociologia. Hoje não é possível determinar se o autor de um artigo que usa ferramentas econômicas na ciência política era originalmente economista ou cientista político. Na verdade, economistas do Instituto Politécnico de Virginia ou cientistas políticos da Universidade de Rochester no estado de Nova York (os dois maiores centros da nova área) podem estudar a partir dos mesmos livros, embora com focos diferentes. A maior parte dos pesquisadores, porém, começaram em um dos dois assuntos e foram atraídos para o trabalho interdisciplinar pelo que vêem — assim como eu — como uma explicação melhor para a política do que se pode obter da economia ou da ciência política separadamente.

Até hoje, a pesquisa tem sido teórica e houve relativamente pouca verificação empírica. Isso não reflete uma aversão à pesquisa empírica. Teorias precisam ser inventadas antes de serem testadas, e novas teorias são, freqüentemente, difíceis de testar. Os dados apropriados ainda não foram coletados, e em alguns casos métodos estatísticos se fazem necessários. No entanto houve suficiente verificação empírica para comprovar a estrutura geral da teoria.

Para dar apenas alguns exemplos, edições de Public Choice já incluíram artigos como "A Clear Test of Rational Voting" ["Um teste claro do voto racional"] [1], "Information and Voting: An Empirical Note" ["Informação e voto: Uma nota empírica"] [2], "An Economic Analysis of Government Ownership and Regulation: Theory and Evidence from the Electric Power Industry" [Uma análise econômica da propriedade e regulamentação pública: Teoria e evidências vindas da indústria de eletricidade"] [3] e "A Description and Explanation of Citizen Participation in the Canadian Municipality" ["Descrição e explicação da participação dos cidadãos na municipalidade canadense"] [4].

Ética na conduta política

É lamentável, mas verdadeiro, que a abordagem econômica à política levanta questões éticas. Muito da ciência política tradicional se dedicava a determinar a política moralmente correta a seguir em uma determinada busca. Esse tipo de questão não será muito discutido aqui, não porque eu faça objeção a políticas moralmente corretas, ou mesmo porque eu não tenha opiniões sobre que políticas o são, mas porque as pessoas têm visões diferentes do que seja moralmente correto, e 2.000 anos de debate na Era Cristã não parece ter tido muito efeito sobre essa diferença. Não segue daí, é claro, que políticas moralmente corretas não possam ser obtidas, mas isso é uma indicação de que, no geral, não é provável que no futuro próximo cheguemos a um consenso geral sobre a moralidade de políticas igualitárias, ou sobre a pena de morte para assassinos, ou sobre guerras "justas" versus pacifismo, etc.. Parece razoável, portanto, pelo menos experimentar uma outra abordagem. Afirmou-se algumas vezes que a economia é amoral, embora seus defensores normalmente digam que dar às pessoas o que elas querem parece moralmente correto. A nova abordagem econômica à ciência política está sujeita à mesma crítica e é defendida do mesmo modo.

A abordagem econômica a problemas políticos — assim como a abordagem econômica aos problemas econômicos mais tradicionais — não é, em nenhum sentido, imoral em si mesma. Estruturas políticas democráticas são examinadas em termos de quão bem se pode esperar que elas dêem às pessoas o que elas realmente querem. Alguns cientistas sociais consideram baixo esse objetivo, e sentem que o governo deve dar às pessoas o que elas deveriam querer. Normalmente acadêmicos e políticos que têm essa visão estão perfeitamente dispostos a declarar exatamente o que as pessoas devem ter. Eu frequentemente sinto que as pessoas se dariam melhor se, em vez de fazer o que querem, seguissem os meus conselhos; mas em uma democracia não há muito que possamos fazer no sentido de impor nossa visão às pessoas. Elas votarão para obter o que querem, e não o que achamos que deveriam querer.

Eleitores e consumidores: escolhendo a melhor barganha

Eleitores e consumidores são essencialmente as mesmas pessoas. O Sr. Silva compra e vota; ele é o mesmo homem no supermercado e na cabine eleitoral. Não há nenhuma boa razão para acreditar que seu comportamente seja radicalmente diferente nos dois ambientes. Presumimos que em ambos ele vai escolher o produto ou o candidato que acredita que seja a melhor barganha para ele.

Embora pareça bastante modesta, essa presunção na verdade é muito radical — mesmo que óbvia. Por décadas, a maior parte da ciência política se baseou na premissa de que o governo tem objetivos mais altos do que os objetivos dos indivíduos no mercado. Supõe-se muitas vezes que o eleitor quer atingir o "interesse público", e o homem na loja, seu "interesse privado". Será isso verdade? Ele é Jekyll e Hyde?

O mercado privado oferece todo tipo de oportunidade para as pessoas que querem sacrificar seu bem-estar para o benefício de outras. Há um enorme conjunto de instituições de caridade privadas às quais podem oferecer seu tempo e dinheiro. [5] Mas as pessoas não dedicam uma parte muito grande de sua renda, seu tempo, etc. a elas. As pesoas estão interessadas no bem-estar das outras, mas, exceto pelos membros imediatos de suas famílias, menos intensamente do que em seu próprio bem-estar. Como resultado da pesquisa empírica, eu certa vez concluí que o ser humano médio é cerca de 95% egoísta no sentido estrito do termo. Muitos, é claro, são menos egoístas (e muitos, mais).

Falar e agir: acadêmicos e merceeiros

Há um forte contraste entre a forma como as pessoas agem e a forma como falam. Isso é particularmente visível entre acadêmicos, nos quais a discussão de como é desejável fazer sacrifícios pelos outros, lutar por objetivos morais abstratos, e viver, em geral uma vida altamente cirtuosa, é combinada com comportamentos que não são nem um milésimo menos egoístas do que os de qualquer merceeiro.

A história intelectual desse assunto fascinante é que até 250 anos atrás a maior parte da discussão de economia era baseada na premissa de que os negociantes estavam, ou pelo menos deveriam estar, tentando cumprir seu dever "social": havia o "preço justo" e várias obrigações morais que a comunidade empresarial deveria cumprir. Um dos grandes feitos do Iluminismo Inglês tardio (em particular de Adam Smith) foi a percepção de que nós na economia não tínhamos que presumir isso. Aceitar que a maior parte dos negócios existem, na maioria das vezes, para ganhar dinheiro, mesmo que dêem parte dele para caridade, permite uma análise mais precisa de seu comportamento do que supor que estão tentando atingir "o preço justo". Além disso, na prática o comportamento do empresário é moralmente muito respeitável, senão santo. Na sua busca por lucro privado, ele produz valores para outras pessas, e, com instituições melhoradas, pode ser levado a produzir ainda mais.

Políticos/funcionários públicos e meros mortais

No todo, esperaríamos que o mesmo fosse verdade da política. Certamente não ha muita diferença entre políticos e funcionários públicos de um lado e o resto de nós. Um empresário que teve muito sucesso como chefe de uma grande empresa pode trocar de emprego para chefiar um departamento do governo, mas não há motivo para crer que seu caráter básico mudou. As condições nas quais ele opera mudam, e isso deve levar a alguma mudança em seu comportamento, mas ele é essencialmente a mesma pessoa.

Além de ser um funcionário do governo americano, trabalhando como professor universitário em uma instituição estadual, em estou também na junta diretora de uma pequena empresa em Iowa. [6]. Até onde posso observar por introspecção, não há diferença em meu caráter quando reunido com meus colegas diretores e quando estou cumprindo minhas obrigações como professor. As condições em que trabalho, são, é claro, um tanto diferentes, e por isso meu comportamento não é idêntico; mas eu sou basicamente o mesmo homem.

Tanto o mercado quanto governos democráticos são estruturas institucionais através das quais a maioria de nós, como consumidores ou eleitores, tenta atingir nossos objetivos. A maioria de nós, também, como produtores, se encontra empregada ou no setor público ou no prviado; e a maioria de nós em ambos está tentando primeiramente atingir objetivos pessoais. Como proposição geral, atingiremos o bem-estar na sociedade na maior parte somente se houver algum benefício privado para nós em agir para atingir esse fim. Mais uma vez, deixe-me enfatizar que quase todas as pessoas estão em alguma medida interessadas no bem-estar das outras e em vários objetivos abstratos, como o "interesse público". Quase todo mundo está, na prática, disposto a fazer alguns (geralmente pequenos) sacrifícios para atingir esses fins. Isso é verdade, no entanto, tanto sobre as pessoas com empregos privados quanto sobre as com empregos públicos.

A diferença entre empregos no setor privado e no governo está simplesmente em como diferem as nas limitações dentro das quais os indivíduos agem. Em geral, as restrições colocadas sobre o comportamento das pessoas no mercado são mais "eficientes" do que as colocadas no governo, com o resultado de que os indivíduos no mercado têm mais chance de servir ao bem-estar de outra pessoa quando procuram servir ao seu próprio do que quando estão no governo. De fato, um dos objetivos da abordagem econômica à política é inventar reformas que aumentariam a "eficiência" do governo para aproximá-la da do mercado privado.

Esta introdução, escrita principalmente para quem se inicia em economia e para o leitor geral, não pode cobrir toda a obra de um grande número de pesquisadores que vêm trabalhando na área de escolha pública. Meu esboço do argumento básico presume que se o leitor estiver interessado, ele vai buscar materiais mais avançados. Tentarei evitar a matemática que é uma característica tão saliente da escolha pública. Meu objetivo é apresentar o assunto a pessoas que não o conhecem. Espero que especialistas que lerem o trabalho o recomendarão a seus alunos e colegas de outras áreas como introdução a um ramo ainda jovem mas em rapidamente crescente da economia, que está produzindo novos insights sobre o funcionamento do governo.

 

Notas

[1] SMITH, J. W.. "A Clear Text of Rational Voting". Public Choice, n. 23, Fall 1975, pp. 55-67.

[2] TOLLISON, R., CRAIN, M., e PAUTLER, P.. "Information and Voting: An Empirical Note". Public Choice, n. 24, Winter 1975, pp. 43-50

[3] DE ALESSI, L.. "An Economic Analysis of Government Ownership and Regulation: Theory and Evidence from the Electric Power Industry". Public Choice, n. 19, Fall 1974, pp. 1-42

[4] SPROULE-JONES, M.. "A Description and Explanation of Citizen Participation in the Canadian Municipality". Public Choice, n. 17, Spring 1974, pp. 73-83.

[5] The Economics of Charity, Readings n. 12, IEA, 1972, discute doações filantrópicas na Inglaterra e nos Estados Unidos. Minha conribuição no volume analisa o funcionamento da prática da redistribuição pelo governo em uma democracia.

[6] Dodger Products, Eldora, Iowa; temos cerca de 150 empregados.

 

* Este ensaio é o primeiro capítulo de TULLOCK, G.. The Vote Motive. Londres: Institute of Economic Affairs, 1976.