por William Easterly
Estou saindo de Addis Ababa, na Etiópia, em direção a uma área rural. Uma linha sem fim de mulheres e meninas está marchando na direção oposta, indo para a cidade. Com idade entre 9 e 59 anos, elas vão quase dobradas ao meio, sob um feixe de lenha. O peso do feixe as empurra para frente, fazendo-as andar quase em trote. Eu penso em escravos acompanhados por um feitor invisível. Elas carregam a lenha de um lugar, a milhas de Addis Ababa, onde estão as florestas de eucalipto, pelas áreas desnudas do entorno da cidade. Elas trazem a lenha até o mercado principal da cidade, onde poderão vender o feixe por alguns dólares. Essa será a renda daquele dia. Essas mulheres gastam o dia inteiro para carregar a lenha até Addis e caminhar de volta.
Mais tarde, eu descobri que o BBC News tinha publicado uma história sobre uma das catadoras de lenha. Amaretch, de 10 anos, acordava às 3 da manhã para recolher galhos e folhas de eucalipto. Depois disso, iniciava a longa e dolorosa marcha para a cidade. Amaretch, cujo nome significa “a bela”, é a mais nova das quatro crianças de sua família. Ela diz:
Eu não quero ter que carregar madeira a minha vida inteira. Mas agora eu não tenho escolha porque somos muito pobres. Todas as crianças carregam madeira para ajudar nossas mães e pais a comprarem comida. Eu preferiria poder ir apenas para a escola e não precisar me preocupar em conseguir dinheiro.
As duas tragédias
Gordon Brown, ministro da fazenda do Reino Unido, fez há pouco tempo um discurso compassivo a respeito da tragédia que é a miséria extrema, afligindo bilhões de pessoas e com milhões de crianças morrendo de doenças facilmente evitáveis. Ele sugeriu dobrar a assistência externa - um Plano Marshall para os pobres do mundo. Brown ofereceu esperança, dizendo que é muito fácil se fazer o bem. Remédios que evitariam metade das mortes por malária custam apenas 12 centavos de dólar a dose. Uma tela para cobrir camas, que pode impedir que uma criança contraia malária, custa apenas quatro dólares. Evitar que cinco milhões de crianças morram nos próximos 10 anos custaria apenas três dólares para cada nova mãe. Um programa para colocar Amaretch na escola custaria bem pouco.
Entretanto, Gordon Brown se calou a respeito de outra tragédia que afeta os pobres do mundo. É uma tragédia o fato dos países desenvolvidos gastarem 2.3 trilhões de dólares em ajuda externa nas últimas 5 décadas sem conseguir fazer com que crianças tenham acesso a medicamentos que custam 12 centavos e que reduziriam as mortes por malária pela metade. Os países desenvolvidos gastaram 2.3 trilhões de dólares e ainda não conseguiram disponibilizar telas contra mosquitos que custam apenas 4 dólares às famílias pobres. Os países desenvolvidos gastaram 2.3 trilhões e não conseguiram entregar 3 dólares a cada nova mãe para evitar 5 milhões de mortes infantis. Os países desenvolvidos gastaram 2.3 trilhões de dólares e Amaretch ainda está carregando lenha. É uma tragédia contra a qual a compaixão e as boas intenções não trouxeram resultados para as pessoas em necessidade.
Os esforços dos países desenvolvidos para ajudar os demais têm trazido ainda menos resultados em relação a outros objetivos, como a promoção de um crescimento econômico rápido, as mudanças nas políticas econômicas dos governos para facilitar a operação dos mercados ou a promoção de governos honestos e democráticos. A realidade é alarmante: 568 bilhões de dólares foram gastos na África e ainda assim, um país médio da África não é mais rico hoje do que era há 40 anos. Vários empréstimos para “ajuste estrutural” (empréstimos condicionados à reformas políticas) foram feitos à África, à antiga União Soviética e à América Latina, apenas para verem o fracasso tanto das reformas das políticas quanto do crescimento econômico. As evidências sugerem que as ajudas resultaram em governos menos democráticos e honestos, e não o contrário. Ainda assim, mesmo já escaldados por essa experiência, nós ainda ouvimos coisas absurdas, como os planos grandiosos de Jeffrey Sachs e das Nações Unidas para se fazer 449 intervenções separadas visando atingir 54 objetivos separados no ano 2015 (as metas de desenvolvimento do milênio), acompanhados de pedidos urgentes para se dobrar os recursos para assistências.
O desenvolvimento econômico acontece, não através dessas ajudas, mas através de esforços domésticos de empreendedores e reformadores políticos e sociais. Enquanto os países desenvolvidos agonizavam por algumas dezenas de bilhões de dólares para doar em assistência, os cidadãos da Índia e da China aumentaram suas próprias rendas em 715 bilhões de dólares através de seus próprios esforços no livre mercado. Enquanto as agências assistenciais se dão conta de que as ajudas não conseguem resultar em um desenvolvimento político e econômico total, elas poderiam começar a se concentrar em consertar esse sistema, que não consegue fazer medicamentos de 12 centavos chegar às vítimas de malária.
Feedback e responsabilidade fiscal
Os dois elementos chave necessários para fazer as ajudas funcionarem, já que a ausência deles tem sido fatal à eficiência das ajudas no passado, são o feedback e a responsabilidade fiscal. As necessidades dos ricos são satisfeitas através do feedback e do accontability. Os consumidores dizem a uma firma “esse produto vale o seu preço” ao comprarem esse produto, ou decidem que o produto não vale o seu preço ao deixá-lo na loja. Os eleitores dizem aos seus representantes eleitos que “esses serviços públicos são ruins” e os políticos tentam solucionar o problema.
Claro, o feedback funciona apenas quando alguém o ouve. As firmas comerciais fabricam um produto que acreditam ter uma alta demanda, mas também assumem a responsabilidade pelo produto – se o produto envenena o consumidor, eles são os responsáveis, ou pelo menos sairão do mercado. Os representantes eleitos têm responsabilidade sobre os serviços públicos. Se algo funciona mal, eles pagam politicamente, talvez perdendo o cargo. Se os serviços funcionam bem, eles obtém recompensas políticas.
As agências assistenciais podem ser responsáveis por funções específicas, além dos pobres incentivos que derivam da responsabilidade coletiva de todas as agências assistenciais e dos governos receptores, através daqueles objetivos amplos que dependem de muitas outras coisas além do esforço puro da agência. São exemplos disso objetivos como a badalada campanha para se atingir as metas de desenvolvimento do milênio, ou as metas gerais de crescimento econômico, reforma governamental e democracia para os países pobres, já mencionadas acima. Se a burocracia divide responsabilidades com outras agências para atingir metas gerais diferentes - que dependem de muitas outras coisas – ela não poderá ser fiscalizada por seus supostos beneficiários: os pobres. Nenhum agente assistencial pode ser responsabilizado individualmente pelo sucesso de qualquer tarefa dos sistemas de ajuda. Sem responsabilidades, os incentivos para se buscar o que realmente funciona são pequenos. A verdadeira responsabilidade fiscal significaria ter uma agência assistencial sendo responsável por uma tarefa específica para a ajuda dos pobres, monitorável, cujos resultados dependem quase que totalmente do que a agência faz. Então, uma avaliação independente em relação à eficiência da agência na realização daquela tarefa criaria um forte incentivo para o bom desempenho.
Embora já exista há muito tempo a prática de avaliações das assistências externas, ela são, quase sempre, auto-avaliações, baseadas em relatórios das mesmas pessoas que implementaram os projetos. Certamente meus alunos da NYU não estudariam muito se eu lhes desse o direito de determinar suas próprias notas.
O Banco Mundial tentou algumas vezes conseguir a independência de seu Departamento de Avaliação de Operações (OED), que presta contas diretamente ao Conselho do Banco Mundial, e não ao presidente. Entretanto, funcionários vão e voltam entre o OED e o resto do banco. Assim, uma avaliação negativa poderia prejudicar o futuro de suas carreiras, já que a avaliação do OED é subjetiva.
Métodos não muito claros levam a avaliações desencontradas, como essa descrita delicadamente em Mali:
“Ainda precisamos saber como as constatações amplamente positivas das avaliações podem ser conciliadas com o fraco desenvolvimento dos resultados observados durante o mesmo período (1985-1995) e as visões pouco favoráveis dos habitantes locais. (p. 26)
Mesmo quando a avaliação interna aponta uma falha, será que as agências responsabilizam alguém ou mudam suas práticas? É difícil saber a partir do exame do site de avaliações do Banco Mundial. Em 2004, o OED demonstrou como oito “avaliações influentes” atuaram sobre as ações dos mutuários em 32 maneiras diferentes, mas mencionava apenas dois casos nos quais elas afetaram o comportamento dentro do próprio Banco Mundial (e, em uma das ocasiões, afetava para pior).
Seguindo em frente
O caminho adiante é politicamente difícil. Depende da avaliação científica verdadeiramente independente de esforços de assistência específicos. Não apenas de avaliações generalizadas de um programa de abrangências nacionais, mas avaliações específicas e contínuas de intervenções particulares a partir das quais as agências possam aprender. Apenas pressões políticas externas sobre as agências assistenciais podem criar incentivos para se fazer essas avaliações. Um estudo do Banco Mundial em 2000 começou com a confissão “Apesar dos bilhões de dólares gastos na assistência ao desenvolvimento a cada ano, nós ainda sabemos muito pouco sobre o impacto real dos projetos sobre os pobres.”
A solução é tão óbvia quanto impopular – criar um grupo verdadeiramente independente de avaliadores que não possuam nenhum conflito de interesse com o Banco Mundial ou com outros bancos multilaterais de desenvolvimento. Claro, deve haver incentivos para que algo seja feito como resultado das avaliações – alocações de dinheiro para bancos de desenvolvimento multilaterais devem aumentar ou diminuir dependendo de seu desempenho médio, a partir de avaliações independentes. Os bancos de desenvolvimento multilateral devem ganhar crédito por fecharem programas que fracassaram ou por consertá-los quando podem ser consertados, enquanto a inação deve ser correspondentemente penalizada.
O sucesso através da avaliação
Em 1997, Santiago Levy, um economista de renome, e vice-ministro das finanças do México, sugeriu um programa inovador para ajudar as pessoas pobres a se ajudarem. O programa chamado PROGRESA (Programa Nacional de Educação, Saúde e Alimentação) fornece recursos financeiros às mães caso mantenham suas crianças nas escolas, participem de programas de educação para a saúde e tragam seus filhos às clinicas para receberem suplementos nutricionais, além de check-ups regulares. Já que o orçamento federal mexicano não tinha dinheiro suficiente para estender o programa a todos, Levy repartiu os fundos escassos de forma que o programa pudesse ser avaliado cientificamente. O programa selecionou ao acaso duzentos e cinqüenta e três vilarejos que receberiam os benefícios e outros duzentos e cinqüenta e três vilarejos (que ainda não recebiam os benefícios) para serem comparados. Foram coletados dados em todos os 506 vilarejos, antes e depois do início do programa. O governo mexicano designou a avaliação do PROGRESA ao Instituto Internacional de Pesquisas sobre Políticas Alimentares (IFPRI), que executou estudos acadêmicos a cerca dos efeitos dos programas.
As descobertas acadêmicas confirmaram que o programa funcionou. As crianças que receberam os benefícios do PROGRESA tiveram uma redução de 23 por cento na incidência de doenças, um aumento de 14 por cento em seu peso e uma redução de 18 por cento da ocorrência de anemia. Os adultos tiveram 19 por cento menos dias de trabalho perdidos em razão de doenças. Houve um aumento de 3.4 por cento de matrículas de estudantes da primeira à oitava série; o aumento foi maior entre as meninas que completavam a sexta série, com 14.8 por cento.
As pessoas em um pequeno vilarejo chamado Buenavista notaram a diferença. Uma mãe diz que ela agora pode dar carne aos seus filhos duas vezes por semana, para complementar as tortilhas, graças ao dinheiro que ela recebe do PROGRESA. O professor Santiago Dias aponta que o comparecimento das crianças está crescendo na escola de duas salas de Buenavista. Além disso, diz Dias, “por estarem mais bem alimentadas, as crianças conseguem se concentrar por períodos maiores. E, sabendo que o benefício para suas mães depende do comparecimento das crianças à escola, elas próprias parecem ter mais vontade de aprender”.
Graças ao tremendo sucesso - claramente documentado - obtido pelo programa, ele continuou apesar da rejeição por parte dos eleitores na revolução democrática de 2000, ao partido que governou o México por um longo tempo. Naquela época, o PROGRESA atingia dez por cento das famílias mexicanas e tinha um orçamento de 800 milhões de dólares. O novo governo o expandiu para cobrir também os mais pobres nas áreas urbanas. Programas similares foram iniciados em países vizinhos com o apoio do Banco Mundial.
A lição para defensores da assistência é a seguinte: a combinação entre a livre escolha e a avaliação científica pode dar suporte a um programa assistencial no qual as coisas que funcionam possam ser expandidas rapidamente. As doações para a educação e a alimentação, em si, podem ser expandidas, com ajustes pertinentes, a mais países e em uma escala bem maior que a atual. Um programa como esse na Etiópia pode livrar Amaretch e outras garotas de Addis Ababa da escravidão e colocá-las na escola, onde poderão se capacitar para escapar da pobreza.
Será que a hora é essa?
Já é tempo de acabarmos com a segunda maior tragédia para os pobres do mundo, o que nos trará progressos em relação à maior delas. Descobrirmos gradualmente como os pobres podem dar mais feedback aos agentes responsáveis, a respeito do que eles próprios entendem e do que eles preferem ou precisam com mais urgência. Os Grandes Sonhos Utópicos a respeito do fim da pobreza no mundo, como as Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas, não tinham ninguém que se responsabilizasse por eles. Será que não podemos delegar responsabilidades aos agentes assistenciais, para que façam com que medicamentos de 12 centavos cheguem às crianças, para que evitem que elas morram de malária, para que possam disponibilizar telas de 4 dólares aos pobres para a prevenção da malária, para que dêem 3 dólares a cada nova mãe para evitar o aumento da mortalidade infantil, para fazerem com que Amaretch vá a escola?