Em nenhum outro momento da história mundial recente as relações internacionais foram tão complexas. O panorama de divisão de forças antagônicas que marcou a política global a partir do fim da Segunda Grande Guerra até a queda do Muro de Berlim — e a conseqüente dissolução do império soviético — deu lugar à pulverização do poder e à circulação de elites políticas e econômicas.

Países poderosos como a Rússia perderam força e importância política; os Estados Unidos mantiveram a força mas têm seu poder vigorosamente questionado; a China vêm ampliando sua importância e participação no diálogo mundial pela via econômica; países que há dez anos passaram por sérias dificuldades econômicas, como Irlanda e Índia, conseguiram realizar reformas e entrar para o clube de nações prósperas.

Indivíduos e instituições nacionais começaram a participar da conversação global através de ações desenvolvidas cooperativamente com instituições públicas e privadas na administração de interesses comuns. A soma desse esforço conjunto foi batizado de governança global, um processo contínuo mediante o qual os conflitos e interesses diversos podem ser negociados e, com isso, ser desenvolvida uma ação cooperativa. Fazem parte desde instituições formais e regimes com poder coercitivo a mecanismos informais entre indivíduos e instituições que compartilham interesses. (1)

Um assunto merece atenção especial: a relação da governança global com o poder jurídico numa sociedade internacional onde, felizmente, inexiste um governo mundial e uma instituição jurídica global. Minha proposta, elaborada num paper (do qual este artigo é um resumo) para o Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica Portuguesa, é aplicar o conceito de confiança (Trust) nas relações internacionais. Quanto maior for a confiança entre os agentes maior será o desenvolvimento e a promoção das liberdades individual e econômica.

Primeiro, alguns conceitos importantes. Governança global não é um governo mundial, mas a soma das muitas formas pelas quais indivíduos e instituições públicas e privadas administram assuntos de interesse comum. A governança global surgiu como um novo paradigma a partir de algumas fórmulas já testadas em pequena escala (tratados internacionais) e outras que viriam a ser realizadas com a cooperação entre governos, instituições intergovernamentais, organizações não-governamentais (ONGs), entidades civis, corporações transnacionais, universidades e meios de comunicação, que coordenam seus diferentes interesses mediante formas locais ou globais não-hierárquicas. Juntos, buscam gerir assuntos de caráter global. Para isso, criam normas, estruturas, instituições e processos, formais ou não-formais, com o objetivo de definir as funções, competências e responsabilidades de cada para determinadas relações e que só valem para tais transações.

A governança global envolve vários agentes e não só governos. Por isso, há duas esferas de análise na convivência com o poder jurídico. No plano interno, com regras definidas e um poder jurídico constituído e legítimo; no âmbito internacional, livre de um poder jurídico supranacional que se sobreponha às soberanias nacionais.

E o que é poder jurídico? É a capacidade do corpo político para organizar e garantir o desenvolvimento do direito e o funcionamento da justiça. Para exercer a responsabilidade assumida para resolver conflitos, o Estado é dotado de atribuições, poderes e imunidades, ou seja, de um conjunto de mecanismos que o permitem garantir os direitos e impor, se preciso, o cumprimento de obrigações e deveres pela coação. A legitimidade do Poder Judiciário, que é o poder estatal com fim específico e definido, é assegurada pela atuação segundo as regras do poder político.

A existência de um poder jurídico global faria surgir um problema grave: um choque direto contra a soberania dos Estados. Um poder com esse nível de alcance representaria um ataque à soberania — o princípio básico do direito internacional positivo. A violação, por princípio, existiria mesmo que os Estados concordassem em abrir mão de parte dela para a formação e consolidação desse poder supranacional.

O caráter facultativo da justiça internacional é outro grande empecilho para a constituição e funcionamento do poder jurídico internacional utilizando as estruturas e normas que se tem hoje. Além disso, somente após o consentimento das partes envolvidas no litígio é que um Estado soberano pode recorrer ao processo jurisdicional ou arbitral, limitação que não há na justiça nacional.

Inexiste qualquer órgão institucional em escala global com o fim específico de produzir o direito. Também não há uma estrutura coerciva que garanta a aplicação das sanções das normas internacionais existentes, assim como, felizmente, não há um parlamento mundial, nem uma polícia mundial, nem um governo mundial.

Não foi por falta de vontade. Apesar do reconhecimento internacional e de algumas tentativas, não obteve êxito o projeto de converter o Tribunal Internacional de Justiça, o principal órgão judiciário da ONU, em poder jurídico global, por não haver obrigatoriedade de submissão dos países à análise e às decisões proferidas. O fato de integrar a ONU também faz com que o TIJ se submeta ao artigo 2:7 da Carta, que veda a instituição a intervir em assuntos que dependam da jurisdição interna de qualquer Estado. Outros órgãos, como a Corte Criminal Internacional, apesar de seu caráter independente, também estão limitados pela soberania e jurisdição dos Estados nacionais.

Quando há negociações transnacionais, empresas ou países buscam meios de estabelecer regras para o acordo. É uma situação verificável em, por exemplo, transações de exportação e importação (no caso de empresas) e de constituição de um bloco econômico (no caso dos países). A relação será mais ou menos desenvolvida de acordo com o grau de confiança entre os agentes.

Será tão melhor, eficiente e desenvolvida a interação entre os agentes num ambiente de confiança. Se a relação, por outro lado, for estabelecida baseada na desconfiança vai exigir mais tempo e custo de transação (2). A demora nas negociações aumenta o risco de fragilizar o seu desenvolvimento e concretização, além de aumentar o custo de transação e reduzir a perspectiva futura de realização.

Um dos elementos mais importantes da relação entre os países é a segurança política, jurídica e econômica de que os contratos serão cumpridos. Para isso é preciso haver um quadro institucional que alie os três elementos e inspire confiança.

O conceito de confiança aqui utilizado é o desenvolvido por Francis Fukuyama (3) a partir dos estudos do sociólogo americano Robert Banfield. (4) A confiança é baseada nos “hábitos de natureza ética e em obrigações morais recíprocas interiorizadas por cada um dos membros da comunidade, regras ou hábitos estes que deram a cada um dos membros da comunidade uma base para confiarem uns nos outros”. (5)

A base da confiança é sua natureza cultural. São a partir das relações entre os diversos modos de vida com uma base cultural ou identidade comuns que se estabelece a crença ou certeza de que as expectativas serão concretizadas a partir do sentimento de respeito, concórdia, segurança mútua. O sentido de comunidade existe numa sociedade interna bem ordenada. Esse sentimento no âmbito da política interna “gera lealdades, padrões de justiça e concepções comuns sobre o que é autoridade legítima” (6) porque há, de fato, uma autoridade legítima representada por um poder.

O mesmo não ocorre na esfera internacional, onde diferentes povos e culturas não partilham, per se, as mesmas lealdades. Mas é interessante notar que quando há interesses comuns definidos (e.g. desejo de integrar um bloco comercial) as discordâncias sobre justiça e legitimidade só são levantadas como argumento de defesa de um interesse contrariado.

Atualmente, quando os problemas econômicos e a insegurança diante do terrorismo ditam a política internacional, o fosso entre a ordem e a justiça, dois valores políticos básicos, é mais estreito do que nas décadas passadas. Por causa da complexidade das relações internacionais a interdependência econômica, as instituições internacionais, os atores transnacionais e as tecnologias de comunicação (telefonia móvel e internet) vêm exercendo uma influência muito maior do que o poder militar, embora este não tenha perdido sua força e importância estratégica.

Se na ausência de um sentimento de comunidade o direito e a ética desempenham um papel vinculativo no âmbito internacional, embora mais frágil do que na política doméstica, o interesse minimiza as diferenças culturais e aplaca os inevitáveis choques culturais. Deve-se levar em consideração, sempre, que a política internacional, ao contrário das ciências exatas, não pode ser analisada sob um enfoque determinista ou historicista. É preciso, aliás, transcender a racionalidade instrumental fornecida pelas teorias realistas e liberais (e suas derivações neo, além de outras como a construtivista), e investigar de que forma “as identidades e interesses inconstantes podem por vezes conduzir a mudanças sutis nas políticas dos Estados e, por vezes, a mudanças profundas nos assuntos internacionais”. (7)

Um ambiente internacional baseado na confiança será melhor e mais eficiente. Relações entre agentes nacionais e internacionais em que haja desconfiança exigem mais tempo e aumentam o custo de transação, colocando em risco o desenvolvimento do objetivo comum. A segurança política, jurídica e econômica é fundamental para que os agentes envolvidos respeitem as regras e tenham a certeza de que os parceiros farão o mesmo.

Quanto mais garantias forem estabelecidas pelo quadro institucional nacional mais desenvolvida será a relação. E quanto mais baixas forem as garantias, maior o risco e custo de transação.

Para potencializar as relações internacionais, seja na esfera política, seja na esfera econômica, não é preciso recorrer a projetos grandiosos de criação de um poder central que subjugue a sociedade internacional e os indivíduos que a compõem. É possível cultivar um ambiente de desenvolvimento respeitando as liberdades individuais e econômicas.

Notas

(1) ARIAS, Oscar et al. Our Global Neighbourhood: The Report of the Commisssion on Global Governance, Oxford: Oxford University Press, 1995, p.2.

(2) NORTH, Douglass C. Custos de transação, instituições e desempenho econômico. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1994.

(3) FUKUYAMA, Francis. Confiança. Valores sociais e criação de prosperidade. Lisboa: Gradiva, 1996, pp. 19-20.

(4) Banfield verificou que a falta de solidariedade/confiança nas aldeias rurais do miserável sul da Itália, aliada à mentalidade exclusivista dos clãs familiares (nós x eles), produziu atraso econômico e subdesenvolvimento político. Como resultado havia uma dependência ante os políticos da Democracia Cristã em Roma e os chefões locais da máfia. Ver BANFIELD, Robert. The Moral Basis of a Backward Society, Glencoe, Illinois: The Free Press, 1958.

(5) FUKUYAMA (1996), p. 20.

(6) NYE, Jr. Joseph. Compreender os conflitos internacionais. Uma introdução à teoria e à história. Lisboa: Gradiva, 2002, p. 4.

(7) Ibid. p. 9.